中共廣東省委 廣東省人民政府印發(fā)《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干措施》
近日，中共廣東省委、廣東省人民政府印發(fā)了《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干措施》并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結合實際認真貫徹落實，全文如下。
為貫徹落實中央《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》和《關于在國土空間規(guī)劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》精神，加快建立全省國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，現結合實際提出如下措施。
一、總體目標
（一）明確目標任務。按照國家工作部署完成省市縣鎮(zhèn)各級國土空間規(guī)劃編制，劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線，形成全省國土空間開發(fā)保護“一張圖”，基本建立國土空間規(guī)劃體系，逐步建立“多規(guī)合一”的規(guī)劃編制審批體系、實施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術標準體系。到2025年，健全國土空間規(guī)劃法規(guī)政策和技術標準體系，全面實施國土空間監(jiān)測預警和績效考核機制；顯著提高詳細規(guī)劃覆蓋率，相關專項規(guī)劃有效納入國土空間規(guī)劃“一張圖”，形成以國土空間規(guī)劃為基礎、以統一用途管制為手段的國土空間開發(fā)保護制度。到2035年，實現國土空間治理體系和治理能力現代化，基本形成生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，安全和諧、富有競爭力和可持續(xù)發(fā)展的國土空間格局。
二、總體框架和要求
（二）分級分類建立國土空間規(guī)劃。建立省市縣鎮(zhèn)四級，包括總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和相關專項規(guī)劃三類規(guī)劃構成的國土空間規(guī)劃體系。自上而下編制各級國土空間規(guī)劃，明確規(guī)劃約束性指標和剛性管控要求，同時提出指導性要求。制定實施規(guī)劃的政策措施，提出下級國土空間總體規(guī)劃和相關專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃的分解落實要求。下級國土空間規(guī)劃要服從上級國土空間規(guī)劃，相關專項規(guī)劃要服從總體規(guī)劃，并通過詳細規(guī)劃落實空間安排，實現規(guī)劃有效管控和傳導，為發(fā)展規(guī)劃落地實施提供空間保障。
（三）全域全要素規(guī)劃國土空間。各地要按照“把每一寸土地都規(guī)劃得清清楚楚”的要求，在總體規(guī)劃層面實現國土空間全域覆蓋，在資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價的基礎上，完善并落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略，優(yōu)化主體功能區(qū)劃分，科學有序統籌布局生態(tài)、農業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管制邊界，落實海域管理“兩空間內部一紅線”，強化底線約束。堅持山水林田湖草生命共同體理念，量水而行，保護生態(tài)屏障，構建生態(tài)廊道和生態(tài)網絡，依法開展環(huán)境影響評價。堅持陸海統籌、區(qū)域協調、城鄉(xiāng)融合，優(yōu)化國土空間結構和布局，統籌地上地下空間綜合利用，著力完善交通、水利等基礎設施和公共服務設施，延續(xù)歷史文脈，加強風貌管控，突出地域特色。根據保護利用實際需要，劃定詳細規(guī)劃單元，有序擴大詳細規(guī)劃覆蓋率。
（四）全過程全方位實施規(guī)劃管控。以自然資源調查監(jiān)測數據為基礎，采用國家統一的測繪基準和測繪系統，依托“粵政圖”平臺整合各類空間關聯數據，建立全省統一的國土空間基礎信息平臺。以國土空間基礎信息平臺為底板，省統籌建設維護國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統，實現主體功能區(qū)戰(zhàn)略和各類空間管控要素精準落地。依托全省國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統，強化國土空間規(guī)劃編制、審批、修改和實施監(jiān)督全過程信息化支撐，提高建設項目選址策劃生成水平，為統一國土空間用途管制、實施規(guī)劃許可提供保障。通過省政務大數據中心與“粵政圖”平臺推進政府部門之間的數據共享以及政府與社會之間的信息交互。鼓勵各地結合實際拓展國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統功能，形成全過程全方位制度化信息化規(guī)劃管控機制。
三、規(guī)劃編制與審批
（五）統籌編制總體規(guī)劃。省國土空間規(guī)劃要在落實全國國土空間規(guī)劃的基礎上，提出全省國土空間保護、開發(fā)、利用、修復的總體安排，確定全省國土空間開發(fā)保護總體格局，細化落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略，明確區(qū)域主體功能定位，統籌布局生態(tài)、農業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間和劃定三條控制線，協調邊界矛盾，提出下一級劃定任務，為編制省相關專項規(guī)劃、市縣國土空間總體規(guī)劃提供依據。省國土空間規(guī)劃要聚焦推動粵港澳大灣區(qū)和深圳中國特色社會主義先行示范區(qū)“雙區(qū)”建設，促進廣州、深圳“雙城”聯動，助推構建“一核一帶一區(qū)”區(qū)域發(fā)展格局。省國土空間規(guī)劃由省政府組織編制，經省人大常委會審議后按程序報國務院審批。
市縣國土空間規(guī)劃要在細化落實上級國土空間規(guī)劃要求的基礎上，提出本行政區(qū)域國土空間開發(fā)保護的具體安排，劃定落實三條控制線和鄉(xiāng)村建設等各類空間實體邊界。市縣國土空間總體規(guī)劃由市縣政府組織編制。廣州、深圳等需報國務院審批的市級國土空間總體規(guī)劃，經同級人大常委會審議并報省政府審核后按程序報國務院審批。其他市縣國土空間總體規(guī)劃經同級人大常委會審議后，逐級報省政府審批。地級以上市市轄區(qū)或中心城區(qū)范圍內的行政區(qū)可不單獨編制縣級國土空間總體規(guī)劃，在同步建立縣級國土空間規(guī)劃數據庫的基礎上，將相關成果納入市級國土空間總體規(guī)劃統一報批。廣州、深圳、東莞等超大、特大城市要加強城市群、都市圈重點臨界地區(qū)的國土空間規(guī)劃協調。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃是對上級規(guī)劃的細化落實，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織編制。各地可因地制宜，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃與市縣合并編制，也可以幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元，由其共同的上一級政府組織編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃。東莞、中山市以幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元編制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃由市級自然資源主管部門組織編制。市縣中心城區(qū)范圍內的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應納入市縣國土空間總體規(guī)劃統籌編制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃由地級以上市政府審批。
（六）協同編制相關專項規(guī)劃。國土空間相關專項規(guī)劃是指在特定區(qū)域（流域）、特定領域，為體現特定功能，對空間開發(fā)保護利用作出的專門安排，是涉及空間利用的專項規(guī)劃。海岸帶、自然保護地等專項規(guī)劃及經國務院或省政府批復設立的開發(fā)區(qū)、城市新區(qū)和城市群、都市圈等跨行政區(qū)的特定區(qū)域國土空間規(guī)劃，以及特定流域的國土空間規(guī)劃由所在區(qū)域或上一級自然資源主管部門牽頭組織編制，報同級政府審批。涉及空間利用的某一領域專項規(guī)劃，如交通、能源、水利、農業(yè)、信息、市政等基礎設施，公共服務設施，軍事設施，以及生態(tài)環(huán)境保護、文物保護、林業(yè)草原等專項規(guī)劃，由相關主管部門組織編制，按照有關規(guī)定審批。相關專項規(guī)劃可在省市縣各層級編制，不同層級、不同地區(qū)的專項規(guī)劃可結合實際選擇編制的類型和精度。
強化國土空間規(guī)劃對專項規(guī)劃的指導約束作用。各級自然資源主管部門應會同同級發(fā)展改革部門，將國土空間相關專項規(guī)劃列入國土空間規(guī)劃編制目錄清單，并建立動態(tài)調整機制。納入目錄清單的專項規(guī)劃，技術標準應與國土空間規(guī)劃銜接，在編制和審查過程中應加強與有關國土空間規(guī)劃的銜接及“一張圖”的核對，不得違背總體規(guī)劃強制性內容，批復后納入同級國土空間基礎信息平臺，疊加到國土空間規(guī)劃“一張圖”上，主要內容納入詳細規(guī)劃，實現“多規(guī)合一”。對納入目錄清單的專項規(guī)劃，各級自然資源主管部門應提供統一的規(guī)劃底圖底數，明確專項規(guī)劃與國土空間規(guī)劃“一張圖”核對要點及疊加入庫的數據標準。
（七）有序編制詳細規(guī)劃。詳細規(guī)劃是對具體地塊用途和開發(fā)建設強度等作出的實施性安排，是開展國土空間開發(fā)保護活動、實施國土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設項目規(guī)劃許可、進行各項建設等的法定依據。詳細規(guī)劃依據國土空間總體規(guī)劃進行編制和修改。在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內，詳細規(guī)劃要科學劃定詳細規(guī)劃單元，合理確定主導功能、容積率、交通市政等基礎設施、公共服務設施、城市形態(tài)和風貌等控制要求，強化對城鎮(zhèn)空間的管控引導。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內的詳細規(guī)劃，由市縣自然資源主管部門組織編制，報同級政府審批。在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，鼓勵各地按照實際需求編制詳細規(guī)劃，其中在鄉(xiāng)村地區(qū)應根據縣級國土空間總體規(guī)劃確定的村莊布局，以一個或幾個行政村為單元，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織編制“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃，作為詳細規(guī)劃，報上一級政府審批。村莊規(guī)劃要優(yōu)化農村建設用地結構、布局，保障合理宅基地需求與鄉(xiāng)村振興發(fā)展空間，提高農村節(jié)約集約用地水平。
鼓勵探索生態(tài)空間、海洋空間及其他特定功能空間的詳細規(guī)劃編制方法。其他類型詳細規(guī)劃由市縣自然資源主管部門會同屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、功能區(qū)管理機構組織編制，報同級政府審批。
（八）優(yōu)化規(guī)劃編制審批。鼓勵各地根據實際情況，落實用什么就編什么的要求，深化細化規(guī)劃的具體內容，探索形成規(guī)劃條文、政策報告、技術方案、公眾讀本等多種形式的規(guī)劃成果，確保規(guī)劃能用、管用、好用。審批機關要精簡審批內容、管什么就批什么，優(yōu)化審批流程、縮減審批時間。廣州、深圳、珠海、汕頭、湛江市的縣級國土空間總體規(guī)劃由地級以上市政府審批，規(guī)劃成果由市政府組織報省政府備案，納入全省國土空間規(guī)劃“一張圖”。
四、規(guī)劃實施與監(jiān)督
（九）強化規(guī)劃權威。規(guī)劃一經批復，任何部門和個人不得隨意修改、違規(guī)變更，防止出現換一屆黨委和政府改一次規(guī)劃。堅持先規(guī)劃、后實施，不得違反國土空間規(guī)劃進行各類開發(fā)建設活動。因國家和省重大戰(zhàn)略調整、重大項目建設或行政區(qū)劃調整等確需修改規(guī)劃的，須先經規(guī)劃審批機關同意后，方可按法定程序進行修改。對國土空間規(guī)劃編制和實施過程中的違規(guī)違紀違法行為，嚴肅追究責任。
（十）加強邊界管控。三條控制線是國土空間用途管制的基本依據，涉及生態(tài)保護紅線、永久基本農田占用的，按程序報國務院審批；對于生態(tài)保護紅線內允許的對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動，由省政府制定具體監(jiān)管辦法；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界調整報國土空間規(guī)劃原審批機關審批。
（十一）健全用途管制制度。以國土空間規(guī)劃為依據，對所有國土空間分區(qū)分類實施用途管制。在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內的建設，實行“詳細規(guī)劃+規(guī)劃許可”的管制方式；在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的建設，按照主導用途分區(qū)，實行“詳細規(guī)劃+規(guī)劃許可”和“約束指標+分區(qū)準入”的管制方式。對以國家公園為主體的自然保護地、重要海域和海島、重要水源地、文物等實行特殊保護制度。
（十二）完善要素配置機制。充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，將建設用地資源向中心城市和城市群傾斜，提高經濟和人口承載能力。按照以空間定計劃、以存量定計劃的要求，加大自然資源要素配置的區(qū)域統籌力度，改進自然資源利用年度計劃管理，建立以國土空間總體規(guī)劃為基礎、以真實有效的項目落地作為配置依據的計劃管理機制，對規(guī)劃期內建設項目用地、用林等指標實行動態(tài)總額控制，提高地方配置要素的積極性和有效性。加大存量建設用地盤活挖潛力度，完善建設用地戰(zhàn)略留白機制，保障規(guī)劃穩(wěn)步實施。
（十三）健全實施監(jiān)督機制。依托國土空間基礎信息平臺，建立健全國土空間規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測評估預警和實施監(jiān)管機制。各級自然資源主管部門要會同有關部門組織對下級國土空間規(guī)劃中各類管控邊界、約束性指標等管控要求的落實情況進行監(jiān)督檢查，建立“一年一體檢、五年一評估”規(guī)劃實施體檢評估機制，結合國民經濟社會發(fā)展實際和規(guī)劃定期評估結果，對國土空間規(guī)劃進行動態(tài)調整完善。將國土空間規(guī)劃執(zhí)行情況納入自然資源執(zhí)法督察和領導干部自然資源資產離任審計內容。
（十四）推進“放管服”改革。以“多規(guī)合一”為基礎，以服務項目精準落地為目標，統籌規(guī)劃、建設、管理三大環(huán)節(jié)，提高詳細規(guī)劃編制實施管理效率，推動“多審合一”“多證合一”“多測合一”“多驗合一”。優(yōu)化現行建設項目用地（海）預審、規(guī)劃選址以及建設用地規(guī)劃許可、建設工程規(guī)劃許可、鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可等審批流程，形成統一審批流程、統一信息數據平臺、統一審批管理體系、統一監(jiān)管方式，提高審批效能和監(jiān)管服務水平。
五、支持與保障
（十五）完善法規(guī)政策體系。推動與國土空間規(guī)劃相關的地方性法規(guī)、政府規(guī)章立改廢釋工作。省自然資源廳牽頭制定國土空間規(guī)劃編制審批、實施管理、動態(tài)調整和定期評估等政策措施。省有關部門要完善適應主體功能區(qū)要求的配套政策，健全生態(tài)保護補償制度，保障國土空間規(guī)劃有效實施。
（十六）落實技術標準體系。在國家國土空間規(guī)劃技術標準體系框架下，結合我省實際，按照“多規(guī)合一”要求，由省自然資源廳會同相關部門制定有關技術指引。鼓勵各地探索具有地方特色的國土空間規(guī)劃編制技術方法，積極運用城市設計、鄉(xiāng)村營造、大數據等手段，改進規(guī)劃方法，提高規(guī)劃編制水平。
（十七）加強行業(yè)管理。以國土空間規(guī)劃編制實施為契機，統籌土地、規(guī)劃、海洋、林業(yè)、生態(tài)環(huán)境、水利等行業(yè)資源和力量，加強交流合作。推進行業(yè)誠信建設，鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)，規(guī)范規(guī)劃從業(yè)機構和執(zhí)業(yè)人員管理，規(guī)劃編制實行編制單位終身負責制。探索建立社區(qū)規(guī)劃師制度。
（十八）擴大公眾參與。拓展公眾參與渠道，在規(guī)劃編制、實施、監(jiān)督全過程中，廣泛征求社會各界意見建議，做好國土空間規(guī)劃批前公示、批后公告，主動接受公眾監(jiān)督，逐步實現規(guī)劃政策、內容、程序、結果、查詢方式、監(jiān)督方式等信息公開。完善規(guī)劃咨詢體系，充分發(fā)揮不同領域專家在規(guī)劃方案論證、審查環(huán)節(jié)中的技術把關作用。
（十九）強化組織保障。省成立國土空間規(guī)劃委員會，由省政府主要負責同志牽頭，加強對全省國土空間規(guī)劃工作的統籌協調。各級黨委和政府要充分認識建立國土空間規(guī)劃體系的重大意義，主要負責同志親自抓，落實政府組織編制和實施國土空間規(guī)劃的主體責任，明確責任分工，落實工作經費，加強隊伍建設，抓好工作落實。各地區(qū)各部門要加強協同配合，按照“多規(guī)合一”的要求加大對本地區(qū)本行業(yè)本領域涉及空間布局相關規(guī)劃的指導、協調和管理，制定有利于國土空間規(guī)劃編制實施的政策，明確時間表和路線圖，形成合力。省自然資源廳作為國土空間規(guī)劃工作的具體牽頭部門，要會同有關部門按照國土空間規(guī)劃體系總體框架和要求，加強專業(yè)隊伍建設和行業(yè)管理，定期對本措施貫徹落實情況進行監(jiān)督檢查，重大事項及時向省委、省政府報告。